05 Apr Kuasa Jalanan: Milisi dan Politik Pilkada di Indonesia
Meski keberadaan milisi marak dalam politik demokrasi, pengaruhnya dalam pilkada di Indonesia diredam logika yang bersaing.
Rezim Orde Baru di Indonesia sangat mengandalkan milisi dalam mengendalikan pertikaian dan memerangi pemberontak. Pasca lengsernya Suharto, kelompok-kelompok milisi ini berkembang menjadi aktor penting dalam politik daerah.
Saat ini, fungsi keamanan, politik, dan sosial milisi sulit diklasifikasi. Sebagian kelompok menyebut dirinya ormas (organisasi kemasyarakatan), tersebar secara nasional dan digerakkan ideologi nasionalis atau keagamaan. Sebagian lain, biasa disebut pamswakarsa, lebih lokal dan fokus menjaga ketertiban lewat aksi-aksi main hakim sendiri. Yang lainnya, termasuk sejumlah “organisasi kepemudaan”, dikenal lewat aksi-aksi pemerasan di wilayah perkotaan dan kerap disamakan dengan preman. Terlepas dari keragaman tersebut, kuatnya daya paksa para milisi dan hubungan erat dengan aktor negara membuat mereka memiliki kekuatan jalanan yang luar biasa.
Potensi pengerahan kekuatan milisi untuk kepentingan politik menjadi salah satu kekhawatiran utama dalam pemilihan kepala daerah 9 Desember 2015 lalu yang untuk pertama kalinya diselenggarakan secara serentak di 254 kabupaten/kota dan sembilan provinsi. Kendala logistik kian menambah kecemasan akan terjadinya bentrokan akibat sengketa administratif. Selain itu, konflik internal berkepanjangan yang melanda sejumlah partai politik menambah risiko pertikaian seputar proses pencalonan.
Kepala kepolisian di berbagai daerah mengantisipasi dampak keterlibatan milisi terhadap gangguan keamanan dan mengadakan rapat rutin dengan para pemimpin milisi. Di level nasional, para menteri dan pejabat tinggi menyerukan organisasi-organisasi milisi untuk membantu “mengamankan” pilkada. Kelompok-kelompok milisi menanggapi permintaan tersebut dengan deklarasi-deklarasi mendukung pemilu damai meski mereka tetap menjadi bagian mencolok dalam proses pemilu. Sebagian kelompok secara terang-terangan mendukung calon tertentu dan berpartisipasi dalam kampanye terbuka. Sebagian yang lain menyatakan tidak memihak pada salah satu calon dan berjanji akan mengerahkan “pasukannya” untuk membantu polisi dan tentara mengamankan pilkada.
Untuk memahami faktor-faktor yang menentukan pengaruh milisi dalam pilkada di Indonesia, kami mengamati aktivitas mereka di empat kabupaten/kota. Kami menemukan bahwa terlepas dari maraknya keberadaan mereka, keterlibatannya dalam pemilu bergantung pada dua faktor. Pertama, kelompok milisi lebih mungkin menunjukkan dukungan politik kepada salah satu calon di wilayah-wilayah di mana mereka menghadapi tantangan organisasi saingan dalam memperebutkan patronase negara.
Kedua, kelompok milisi lebih mungkin ikut serta dalam aksi nyata mendukung kawan politiknya ketika tingkat persaingan politik juga tinggi. Bagi para calon, jasa politik yang disediakan organisasi milisi itu tak begitu banyak manfaatnya. Tetapi, mereka tetap mencari dukungan milisi sebagai semacam “jaminan” selama dan setelah pemilu.
Empat pilkada
Kami mengikuti kegiatan-kegiatan kampanye menjelang pilkada di empat kabupaten/kota: Medan, Manado, Surabaya dan Lombok Tengah. Pemilihan ini didasarkan pada dua kriteria: tingkat persaingan antar-kelompok milisi dan persaingan antar-calon dalam pemilu.
Kelompok milisi yang dominan ada di dua kota: Banser Nahdlatul Ulama di Surabaya dan Brigade Manguni Indonesia (BMI) di Manado. Kelompok milisi di dua kota lainnya lebih terfragmentasi. Di Medan, ada persaingan sengit antara berbagai “organisasi kepemudaan,” yang paling terkenal adalah Pemuda Pancasila (PP) dan Ikatan Pemuda Karya (IPK). Lombok Tengah juga dihuni berbagai kelompok milisi yang berseteru seperti Laskar Ababil, Hizbullah, Amphibi dan Buru Jejak Kumpul (BJK).
Tingkat persaingan elektoral terbilang tinggi di Lombok Tengah dan Manado di mana pilkada masing-masing diikuti lima dan empat pasangan calon. Calon-calon petahana, yang mendapat dukungan koalisi sebagian besar partai dan tidak mendapat tantangan berarti, mendominasi di Medan dan Surabaya.
Cairnya aliansi politik karena perebutan patronase
Meski banyak kelompok milisi berawal dari masa Orde Baru, orientasi mereka dalam politik demokrasi tidak didasarkan pada loyalitas lama. Aliansi yang dibentuk milisi semasa pilkada tergolong cair, lebih didasarkan pada kebutuhan akan patronase calon perseorangan, bukan karena kesamaan dengan agenda politik tertentu. Secara khusus, kami menemukan milisi lebih mungkin mengisyaratkan dukungan eksplisit terhadap calon tertentu di daerah-daerah di mana persaingan antar-organisasi dalam memperebutkan akses terhadap dana negara cukup sengit.
Di Lombok Tengah, lima calon didukung lima organisasi milisi yang berbeda. Pasangan unggulan, Suhaili-Bahri dari Partai Keadilan Sejahtera (PKS) dan Gerindra, didukung Laskar Ababil, Banser dan Amphibi. Hizbullah mendukung calon dari Partai Kebangkitan Bangsa (PKB) dan Partai Nasional Demokrat (NasDem). BJK, yang konon merupakan salah satu pamswakarsa terkuat di kabupaten ini, mengusung calon independen. Di Medan, semua kelompok milisi, termasuk PP dan IPK, menyatakan dukungannya terhadap calon petahana, Eldin-Akhyar, yang menang telak atas lawan tunggalnya dengan perolehan lebih dari dua-pertiga total suara.
Para pemimpin kelompok milisi menyebut imbalan material dan non-material sebagai salah satu faktor yang memengaruhi pilihan mereka mendukung salah satu calon. Di antara imbalan dukungan yang sering disebut adalah akses terhadap Bansos, status khusus dalam penawaran proyek infrastruktur, dan lapangan pekerjaan bagi para anggota lewat penentuan kontrak parkir dan keamanan. Di luar itu, para milisi juga mengharapkan “kedekatan” simbolik dengan para calon. Seorang pemimpin milisi di Lombok Tengah berujar: “Jika [organisasi kami] mengundang beliau [sang calon], sesibuk apa pun, beliau akan datang.” Di Medan, kelompok-kelompok milisi sengaja menyelenggarakan pemilihan cabang di musim pilkada agar calon yang mereka dukung dapat meresmikannya. Dengan kesan akses kepada calon ini, para pemimpin milisi dapat menaikkan kedudukannya di hadapan para anggotanya.
Jika satu kelompok milisi dominan di satu daerah, pemimpinnya tidak merasa perlu menyatakan dukungan terhadap salah satu calon. Di Surabaya, Banser NU tidak mendukung petahana populer, Risma. Bahkan di Manado, di mana persaingan elektoral sangat tinggi, BMI kukuh mempertahankan netralitasnya. Di kedua kasus, para pemimpin milisi itu cukup yakin bahwa siapa pun yang terpilih, organisasi mereka akan mendapat akses kepada walikota.
Ketika mengamati dampak perebutan patronase terhadap keterlibatan milisi dalam pilkada, ingat bahwa kepala daerah hanyalah salah satu perantara yang menyediakan akses terhadap sumber daya negara. Di keempat kasus, organisasi-organisasi milisi menjaga kedekatan dengan pejabat pemerintahan, polisi dan militer. Tidak mengherankan jika di mana-mana banyak poster pemimpin milisi dengan seragam tempur, mengangkat jempol bersama pejabat polisi atau militer yang baru terpilih.
Hubungan tersebut tidak hanya memungkinkan para milisi untuk menempatkan dirinya sebagai mitra lokal bagi program-program pendanaan yang dikelola birokrasi negara tetapi juga menundukkan mereka dalam tingkat tertentu pada kontrol negara. Karena itu, meski desentralisasi fiskal boleh jadi makin menambah nilai akses kepada kantor pemimpin daerah, saluran-saluran alternatif di atas mengurangi nilai yang dipertaruhkan dalam mendukung calon yang menang.
Rendahnya kemampuan mobilisasi suara
Meski persaingan sengit antara organisasi-organisasi milisi di suatu daerah dapat mengisyaratkan dukungan politik terhadap seorang calon, dukungan tersebut tidak serta merta diwujudkan dalam aksi kampanye. Dukungan aktif kelompok milisi sangat bergantung pada kesediaan calon untuk membayar jasa tertentu, yang lebih mungkin dilakukan dalam pemilu yang ketat persaingannya.
Di Lombok Tengah, para milisi cukup aktif memberikan dukungan logistik kepada calon yang mereka usung. Kegiatannya berkisar antara mengurus pawai ke daerah sekitar, mendampingi calon di perhelatan publik dan pribadi, serta membagikan makanan dan mengurus transportasi para peserta.
Ini kontras sekali dengan milisi di Medan yang umumnya tak berurusan dengan proses pemilu. Menurut para pemimpin milisi di sana, keterlibatan mereka dalam kampanye dilakukan “sesuai orderan” saja. Pada pemilu sebelumnya, para calon meminta bantuan mereka untuk memobilisasi peserta dalam apel akbar dan memproduksi bahan kampanye seperti baliho dan poster. Tapi, para pemimpin milisi mengeluhkan calon unggulan ketika itu, Eldin-Akhyar, yang “pelit” mengeluarkan dana untuk kampanye berskala besar. Akibatnya, tak banyak yang dapat dilakukan anggota mereka pada putaran ini.
Dari sudut pandang calon, tak banyak manfaat yang mereka peroleh dari dukungan milisi dalam pemilu. Citra negatif milisi yang mirip preman tidak menguntungkan dalam menarik suara publik. Anggota milisi yang terlalu bersemangat juga menimbulkan persoalan disipliner bagi kubu calon dengan KPU, sebab mereka sering cekcok dengan kelompok lawan dan merusak bahan kampanyenya. Tim kampanye mengaku sudah membatasi keterlibatan milisi hanya pada kegiatan-kegiatan seremonial saja untuk meminimalkan risiko tersebut.
Para calon umumnya juga kurang memercayai kemampuan para milisi dalam memobilisasi suara anggotanya, yang cenderung berafiliasi dengan beragam parpol. Di Medan, ketika tokoh-tokoh milisi mencalonkan diri dalam pemilu legislatif atau eksekutif, mereka mengalami kekalahan telak, bahkan di wilayah-wilayah yang mereka ‘kuasai’. Hal serupa terjadi di Lombok Tengah ketika Buru Jejak Kumpul mengajukan pemimpinnya sebagai calon independen dalam pilkada lalu, yang hanya memperoleh empat persen suara.
Walhasil, tim kampanye mengesampingkan kemungkinan menggunakan jaringan milisi untuk membagikan dana dalam rangka membeli-suara. Seorang anggota tim menjelaskan bahwa “’kebocorannya’ akan terlalu banyak jika kita melakukannya [pembagian dana] melalui mereka [para milisi].” Untuk memastikan dana tersebut sampai kepada pemilih potensial, para politisi lebih cenderung mengandalkan jaringan personal atau kesukuan yang tidak selalu mencakup orang-orang yang berafiliasi dengan organisasi milisi.
Intimidasi pemilih dalam pemilu yang sengit
Meski sengketa prosedural terjadi di sejumlah kabupaten/kota, pilkada pada Desember lalu umumnya berlangsung damai. Dari keempat kasus, kami tidak menemukan penggunaan kekerasan terbuka terhadap pemilih. Menurut penyelenggara pemilu, hal ini sebagian disebabkan pelaksanaan pilkada secara serentak menyulitkan para milisi dalam memobilisasi anggotanya dari luar kota untuk berbuat onar. Meski demikian, dengan daya koersifnya yang unik, ada kemungkinan para milisi dikerahkan untuk melakukan intimidasi berskala-rendah, khususnya dalam pemilu yang ketat.
Di Lombok Tengah, polisi setempat melaporkan satu pola pencurian ternak yang dilakukan milisi untuk memengaruhi para pemilih di desa-desa yang telah menyatakan dukungan kepada calon saingan. Seorang anggota polsek menyampaikan: “tujuannya adalah untuk menciptakan ketidakamanan. Mereka mengintimidasi [warga] supaya mengalihkan pilihannya [ke calon lain]”.
Kemungkinan intimidasi pemilih juga sempat besar di Manado, ketika pemilu semakin tegang karena salah satu calon penting didiskualifikasi pada saat-saat terakhir. Konflik ini juga menyimpan potensi komunal berbahaya: pasangan yang didiskualifikasi, Imba-Boby diusung Golkar dan PAN (Partai Amanat Nasional) mengklaim mewakili minoritas Muslim di Manado, sementara milisi BMI yang berkuasa memiliki reputasi menjaga kepentingan Kristen Minahasa. Tetapi, sekalipun massa yang didominasi Muslim terus melancarkan protes di kota dan pemilu akhirnya ditunda, BMI beserta afiliasinya tetap bergeming. Pemimpin BMI menjelaskan bahwa organisasinya tidak memihak salah satu calon dalam pilkada ini dan tidak memperoleh keuntungan apa pun seandainya mereka ikut terlibat.
Intimidasi tidak tampak menjadi faktor di Medan mengingat keunggulan petahana yang cukup signifikan atas pesaingnya. Tetapi, beberapa sumber melaporkan intimidasi sistematis dilakukan milisi pada pilkada 2010 yang diikuti 10 calon. Seorang politisi setempat bercerita, komplotan milisi berjaga di luar perkampungan Tionghoa di dalam kota dan mencegah warga memilih calon dari sesama etnisnya, Sofyan Tan, yang diusung PDI-P. Tan akhirnya dikalahkan petahana di putaran kedua.
Dari observasi di atas, fungsi koersif milisi tampaknya mulai aktif ketika ada persinggungan tiga faktor: tingginya kompetisi antar-organisasi, ketatnya persaingan pemilu, dan adanya sekelompok pemilih tertentu yang pilihannya cukup signifikan dalam menentukan hasil pemilu.
Nilai ‘jaminan’ dari dukungan milisi dalam pilkada
Organisasi milisi dan anggotanya merupakan bagian menonjol dalam proses pemilu. Tetapi, pengaruh politik mereka, baik itu dukungan politik, mobilisasi atau intimidasi pemilih bergantung pada tingkat persaingan antar-milisi terhadap akses sumber daya lokal serta tingkat persaingan elektoral. Selain itu, jenis jasa yang disediakan milisi semasa pemilu cukup terbatas. Milisi tidak mampu menarik suara bagi para calon karena citra negatif mereka di masyarakat. Mereka dapat dikerahkan untuk mengintimidasi pemilih dalam situasi tertentu, tetapi ongkos penggunaan dukungan koersif mereka terhadap reputasi calon tidak dapat disepelekan.
Jika insentif dan lingkup keterlibatan milisi dalam pemilu sedemikian terbatas, mengapa para calon tetap mendekati mereka? Para politisi merangkul mitra milisi bukan karena jasa mereka dalam pemilu, tetapi lebih karena nilai “jaminan” mereka. Tujuan utama mengajak organisasi milisi memihak kubu sendiri, atau menjaganya supaya tetap netral, semasa pemilu adalah supaya mereka tidak mendukung kampanye pesaing. Seorang narasumber menuturkan: “Mereka memang kadang berbuat onar tapi lebih baik mereka memihak kubu kita daripada [kubu] lain.” Dalam hal ini, penting atau tidaknya peran milisi dalam pemilu tidak hanya ditentukan oleh apa yang mereka lakukan, tapi juga yang tidak mereka lakukan.
Pada akhirnya, aliansi dengan milisi tampaknya lebih menguntungkan ketika seorang calon pemenang telah menduduki jabatan. Beberapa calon menjelaskan bahwa milisi pendukung dapat memberikan ‘perlindungan’ bagi kepala daerah dari gangguan politisi lain di DPRD dan pemerintahan. Hal ini terutama sangat menentukan dalam menghindari dan menghalau penyelidikan korupsi.***
Artikel ini pertama kali terbit di New Mandala pada 4 April 2016 dengan judul Street power and electoral politics in Indonesia.
Studi ini dijalankan dengan dukungan tim peneliti Pusat Studi Agama dan Demokrasi (PUSAD), Yayasan Paramadina: Samsu Rizal Panggabean, Husni Mubarok, Irsyad Rafsadi, Siswo Mulyartono, dan Ayu Mellisa.
Sana Jaffrey adalah kandidat PhD ilmu politik di University of Chicago dan Peneliti Tamu pada PUSAD Paramadina. Sebelumnya dia memimpin pengembangan dan pengoperasian pangkalan data Sistem Nasional Pemantauan Kekerasan (SNPK) di Bank Dunia dari 2008 sampai 2013.
Ihsan Ali-Fauzi adalah pendiri dan direktur PUSAD Paramadina, serta dosen di Paramadina Graduate School, Jakarta, Indonesia. Beberapa publikasinya antara lain Learning from each other: Muslim Societies in Indonesia and South Asia (2009), Disputed Churches in Jakarta (2011), dan Policing Religious Conflicts in Indonesia (2015).